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論機關事務的本質屬性
作者: 來源: 發布時間:2019年04月02日 點擊數:

國家機關事務管理局政策法規司司長

陶雪良

在法定意義上,機關事務是指對保障機關正常運行提供必要的經費、資產和服務,以及相應的規劃、組織、協調和控制活動。這項活動伴隨行政機關設立而產生,與機關履行職責、承擔公務等活動相伴相生,可以說兩者須臾不可分離。傳統上,我們稱機關事務為機關后勤,更多地定位在政府大院自身的服務保障上;現代意義上的機關事務,顯然不再局限于后勤服務保障活動,而是拓展了資產、經費等管理以及公共機構節能、公車改革和公務人員住房政策管理等活動,活動范圍和影響力也逐漸從機關大院走向了社會公眾,有些事項已經與社會公共服務融為一體。

從根本上認識一項活動,與認識一件事物一樣,需要一點形而上的思辨性,即通過理性的推理和邏輯去研究不能直接透過感知所得到答案的問題,探索其內在基礎、前提、成因和基本結構,發現其真實存在的意義和目的。長期以來,機關事務無疑是十足的形而下活動,看得見摸得著,似乎好壞都容易評判,領域內外的人幾乎都能對之發表自己的見解。然而,盡管機關事務客觀上由來已久,好像程序清楚,規矩了然,但要在現代意義上認識和把握其本質屬性,掌握和順應其機理和規律,確保其各項工作既符合黨和國家的大政方針,又能按照自身工作要求,恰如其分地完成好各項保障任務,恐怕也不是一件簡單的事情。本文結合筆者在實際工作中的體會,從三個方面闡述機關事務的本質屬性。

機關事務本質上是一項不可或缺的行政行為

之所以說機關事務是一項不可或缺的行政行為,因為無論是主體、對象還是方式、手段,機關事務都應該在行政管理的范疇內加以定位、研究和布局。皮之不存,毛將焉附?機關事務部門不可能脫離行政機關而單獨活動,它必須根據行政機關的需求而提供保障,這其實是一種行政規則框架下的委托代理關系。所謂行政行為,是指行政主體作出的能夠產生行政法律效果的行為,至少包含以下三層含義:一是行政主體所為的行為;二是行使行政職權,進行行政管理的行為;三是行政主體實施的能夠產生行政法律效果的行為。機關事務部門不是生產部門,也不是商業機構,所需人、財、物都要依賴行政體系內的制度性安排,包括人事、財政、投資等部門的計劃安排加以解決,它不能也不應該從體制外謀求這些要素的供給。當然,由于改革不徹底或者不到位的原因,有些機關后勤提供的生活類服務項目,仍然帶有一定的自主服務自主供給的特點,但社會化改革必然是大趨勢。總之,從大局而言,機關事務的各項活動都應該依照規制進行,剝離其社會化內容,聚焦其行政屬性,以確保機關事務的正規化、規范化。

機關事務本質上是一項法定的保障活動

在傳統的機關后勤服務保障工作中,制度化、標準化的要求不多不強,導致部門之間、地區之間的保障水平和質量存在苦樂不均的現象。隨著中央八項規定的出臺,機關辦公用房清理、公務用車改革、公務接待規范等收到很大成效,各項制度標準逐步建立和完善。這說明,在國家治理體系和治理能力現代化建設的大背景下,機關事務部門提供的保障工作,必須根據法律規定和制度標準展開,即必須在法治的軌道上進行。機關事務直接為機關運行提供保障服務,某種意義上也是政府自我管理、自身建設的內容,機關運行經費的每一分錢都來自財政,其實物定額、預算水平和支出標準等都應該按照法定的要求和路徑安排。

機關事務本質上是一項間接的公共服務

機關事務為行政機關運行提供保障服務,其最終目的是為了確保行政機關能夠順利地為社會提供公共服務,即確保行政機關履職盡責,完成好各項職能工作。機關事務之所以具有法定性、行政性,就是因為其目的的正當性。如果機關事務的終極目的只是讓行政機關運轉起來,不與社會公共服務相聯系,那完全可以不計成本、不講績效,這顯然背離設立行政機關的初衷和目的,也不符合政府機關的定位和要求。因此,機關事務工作是行政機關履行公共服務所必需的前置條件,其工作成效和成本也直接影響到行政機關提供公共服務的成效和成本。我們可以將機關事務的行政行為視為機關大的行政行為的組成部分,要為直接公共服務創造條件和環境,可以說是一項間接的公共服務。事實上,行政機關不可能是一個虛空的概念,它必須有辦公場所,有資產設備,有必要的行政經費,機關事務的基本功能就是確保行政機關成為一個具備行政效率和行政效能的主體。正如李克強總理指出的那樣,機關事務要為機關高效運轉服好務,進而為經濟社會管理服好務,為人民群眾服好務;要為建設現代政府,提升政府效能發揮作用。

我們探求機關事務的本質屬性,并非要故弄玄虛,因為這些屬性是本來就客觀存在的東西,它與機關事務的外在形式存有必然的一致性;只有理解了這些本質屬性,才能更好地認識和把握機關事務,更好地定位和提升機關事務。黑格爾說過,凡現象所表現的,沒有不在本質內的。本質必定要表現出來,本質不在現象之后,或現象之外,而即由于本質是實際存在的東西,實際存在就是現象。所以,我們要做到不誤讀不曲解機關事務的表象,所謂既不盲目尊大,也不妄自菲薄,就必須從認識其本質屬性入手,做到了然于心,通透內外。

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編輯 齊勝男
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責任編輯 薛忞
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